9.2中国环境问题产生的主要原因

环境问题可能是由火山、地震、海啸等自然因素引起的，也可能是由人类的不合理活动所造成的。最近几百年的历史表明，人类的不合理活动是环境问题的主要根源。生态环境在其长期的演化过程中，具有一定的自我调节能力，在一定限度内可以自行调节，达到生态环境平衡，如果超出了这个限度，生态环境就无法自我调节达到平衡。这个特定的限度称之为环境阈值。人类在生产和生活活动中从生态环境中获取资源、消耗资源，并将废弃物排放到生态环境中，当人类的生产和生活活动超出了环境阈值，就会导致环境问题。从经济学的视角来看，产生环境问题的主要原因是市场失灵。

9.2.1市场失灵

按照新古典经济学理论，市场机制能够在不同的消费者之间有效率地配置生产出来的产品，在不同的生产厂商之间有效率地配置生产要素，在不同的产品之间有效率地配置生产要素。市场机制在资源配置上的最高境界是达到帕累托最优配置，即没有任何一个人可以在不使任何其他人境况变坏的条件下使得自身境况变得更好。在实现帕累托最优配置时，市场上不可能再有没有被利用的、通过交易可以获取好处的机会，在现有的投入水平上，产出已经达到最大。在这种情况下，一个人只能在损害他人利益的条件下才能使自己的境况变得更好。然而，要达到帕累托最优配置需要满足诸多假设条件，这些条件主要有：

——完全理性假设；

——完全竞争假设；

——完全信息假设；

——不存在公共产品假设；

——不存在外部效应假设；

——不存在交易费用假设。

如果上述假设都成立，市场机制就能充分发挥作用，实现资源的有效配置，提高全体社会成员的福利。在这种情况下，个人无需刻意去追求公共利益，他只需追求自身利益最大化。然而，在现实经济生活中，上述假设并不完全成立，这就导致市场机制不能充分发挥其作用。市场失灵的主要原因有以下几个方面：

1）资源产权不存在或不安全

产权是指对财产的广义的所有权，包括归属权、占有权、支配权和使用权。产权是经济主体通过财产而形成的经济权利关系，是具有明确定义的、专一的、安全的、可转移的和可实行的涵盖所有资源、产品、服务的产权，是市场机制正常发挥作用的前提条件，只有这样的产权才能保证对资源的高效利用、管理和投资。

首先，产权必须是明确定义的，否则会造成所有权模糊，并影响人们对资源管理和投资的积极性。

其次，产权必须是专一的，即如果某人对某资源拥有产权，就应排除其他人对该资源拥有同样的产权。即使产权是安全的，多重产权也会削弱所有人对资源管理和投资的积极性。假设两个理性人共同拥有一块土地，在投资决策时，可能出现的结果是两个人谁都不愿意投资，都在等待对方投资，这样就能够以零成本得到对方投资带来的好处。要促成共同投资，就要求所有的所有者对出资形式、出资数量、收益分配等达成协议。所有者的数量越多，达成协议的交易费用越大，故达成协议的难度也越大。

第三，产权必须是安全的，如果政治、经济、社会等不稳定因素导致产权随时可能被剥夺，即使产权是明确定义的、专一的，也不能保证产权的持续性。人们在进行长期投资时，总是要求未来的不确定性尽可能小，在产权不安全的情况下，未来的不确定性是极高的，自然，人们也不会进行长期投资。

第四，产权必须是可实行的，它要求产权主体能够对财产实施管理、投资并获得相应的收益。此外，产权的有效实行还包括有效监督违规行为并进行处罚。要使处罚发生作用就必须使违规者的违规成本大于违规收益。在这方面，我国对违规者的罚款太低，违规企业所获取的违规收益远远高于可能受到的罚款，这就造成企业宁可被罚也不愿意在污染防治方面进行大量投资。

第五，产权必须是法律上可转移的。如果产权不能转移，当投资者离开原投资地，他原来的投资对他也就没有意义了，这必然影响他长期投资的积极性。所以，只有产权是可转移的，才能鼓励所有者保护资源和长期投资的积极性。从经济学效率的角度看，稀缺资源在不同地区和用途上的自由流动也是最有效利用稀缺资源的必要条件。

2）环境资源无市场或市场竞争不足

目前，虽然已有很多环境资源通过市场机制进行配置，但依然有一些环境资源的市场不存在或不健全。当这些环境资源的市场不存在时，市场就不能反映这些环境资源的价格，导致这些环境资源被免费使用，从而造成资源的过度开发和低效率利用。此外，有些环境资源的市场虽然存在，但价格偏低，只反映了劳动和资本的成本，没有反映生产中环境资源耗费的机会成本。例如，在木材交易中，通常只计算木材本身的成本，而没有考虑木材的生态成本。总之，当环境资源的成本为零或价格不能包括其全部成本（含生态成本、机会成本）时，必然会造成环境资源的浪费。

竞争不足也是市场失灵的原因之一。完全竞争市场能够使市场机制发挥最大作用，如果参与市场的买者或卖者数量较少，就是不完全竞争，这将导致市场效率损失。环境资源市场往往具有自然垄断的特征，例如水、电、气等行业，造成垄断的主要原因是规模经济，即随产量的提高企业生产成本持续下降。这些企业凭借其垄断地位控制产量，并提高产品价格，使消费者利益受损。

3）环境资源的公共物品属性

公共物品是指它们的利益不可分割地被分配给全体消费者，无论个人是否想要购买这种物品。而私人物品是指它们能够加以分割，然后分配给不同的消费者，并且不对其他消费者产生外在的利益或外在成本。可以根据物品是否具有排他性、强制性、无偿性和可分性等四个特征来判断它是公共物品还是私人物品。所谓排他性是指物品的占有者享有该物品的消费权，其他人不得消费；所谓强制性是指无论消费者是否愿意接受某种物品的消费，该物品都会自动地提供给全体消费者；所谓无偿性是指这种消费物品时不需要支付任何费用；所谓可分性是指这种物品可以在一组消费者中按不同的方式进行分割。典型的公共物品具有非排他性、强制性、无偿性和不可分性等特征，私人物品具有排他性、非强制性、有偿性和可分性等特征，当然，也有一些物品只具有一部分公共物品的特征，同时又具有一部分私人物品的特征，这种物品称之为准公共物品。

纯粹的公共物品是只有外部效应的产品，由于没有任何一个消费者被排除在消费范围之外，同时，消费者又不必为消费公共物品支付费用，这样，私人企业就无法获得利润，也不会提供公共物品，也就是说，仅靠市场机制是不能提供公共物品的。

很多环境资源具有不可分割的特征，其结果是产权难以界定或界定成本很高，这些环境资源属于公共物品，或准公共物品。因为私人企业不提供具有公共物品特征的环境资源的产品和服务，这就要求政府干预，为全体国民提供必要的公共物品。

4）环境资源的外部效应

外部效应是企业或个人的行为对活动以外的企业或个人的影响。外部效应可分为正外部效应和负外部效应两种，两者的区分取决于企业或个人是否无偿地享有了额外收益，或是否承担了不是由其导致的额外成本。市场机制的作用会直接导致具有正外部效应的产品和服务供给不足，而具有负外部效应的产品会供给过量，前者如怡人的景观，后者如大气污染和水污染。河流上游农民的行为对下游农民的影响可以很容易说明正外部效应和负外部效应，如果上游农民植树，保护植被，那么，下游农民得到灌溉用水，这是正外部效应；反过来，如果上游农民滥伐树木，造成水土流失和洪水泛滥，这就是负外部效应。一般来讲，如果多植树和少伐树木不能给上游农民带来额外收益，他们就没有积极性去多植树和少伐树木，要促使上游农民多植树和少伐树木，政府和下游农民对上游农民进行补偿或许是一个解决方案。

环境污染是一种典型的负外部效应，当负外部效应存在时，私人成本不等于社会成本，私人收益也不等于社会收益。所谓私人成本是指生产或消费一件物品时，生产者或消费者自己所必须承担的费用。如果没有外部效应，私人成本就是生产或消费一件物品所承担的全部成本。如果存在外部效应，私人成本便偏离社会成本，社会边际成本等于私人边际成本与外部边际成本之和。

5）交易费用的存在

要促使市场中的交易得以发生需要花费一定的成本。交易费用是交易中取得信息、互相合作、讨价还价和执行合同的费用。通常，交易费用远低于市场交易带来的收益。然而，当交易费用大于交易收益时，就失去了建立市场的基础。在产权没有明确界定时，无法建立市场，产权明确界定后，如果交易费用很高，市场也难以建立。

9.2.2政府失灵

前面阐述了市场失灵的主要原因。由于帕累托最优配置的假设条件不能全部满足，因而在处理生态环境问题时，市场机制并不是万能的，它无法对资源进行有效配置。市场失灵成为政府干预的一个理由，也为政府干预提供了一定的空间。然而，市场失灵并不总需要政府干预，市场失灵只是政府干预的必要条件，而不是充分条件，即使政府干预的目的是为公共利益服务，这也不构成纠正市场缺点的充分理由。政府干预只是在下面两种情况下是适宜的，一是政府干预的效果必须优于市场机制的效果，二是政府干预的收益必须大于政府干预本身的成本。如果不满足这两个条件，政府干预就不能达到预期效果，甚至会将市场进一步扭曲，形成政府失灵。所谓政府失灵是指政府的行动不能改善经济效率或政府把收入再分配给那些不恰当的人们。

政府失灵可以分为以下四种类型：

第一，扭曲本来可以正常运行的市场机制，即在不需要政府干预时，政府采取了不恰当的行动。

第二，政府干预在某一方面是有成效的，但却产生了负外部效应。例如，对农民使用化肥进行补贴，这虽然有助于提高农作物产量，增加农民收入，但造成对土壤和水资源的污染。

第三，政府干预加大了市场失灵。市场失灵只是政府干预的必要条件，而不是充分条件，有时政府干预的结果比市场失灵的结果更差。

第四，市场失灵且政府干预收益大于干预成本时，政府没有采取行动。

政府失灵可以分为项目政策失灵和部门政策失灵。

1）项目政策失灵

项目政策主要涉及公共项目和私人项目政策。在私人不愿意投资的领域中，政府通过提供公共物品，改正市场失灵。公共项目政策如果运用不当，就会影响市场机制正常发挥作用。一种常见的不当运用此政策的情形是，用公共投资替代本应由私人投资的项目，这种情形被称为挤出效应。这实际上是在不需要政府干预时，政府采取了不恰当的行动。通常，只有在公共项目的社会净收益超过私人项目的社会净收益时，政府进行公共项目投资才是适宜的，否则，应当由私人进行投资，利用市场机制来解决。与私人项目相比，公共项目的规模一般比较大，对经济的带动作用较明显，同时，大规模的公共项目对环境的影响也远远超过了一般的私人项目，但是，政府还是有可能以牺牲环境为代价取得经济增长。公共工程项目的评估常常使用成本—收益分析方法，一般在计算过程中，只是考虑那些可以用货币计量成本和收益。在评估过程中，实际上应当考虑由公共项目引起的全部社会成本和社会收益，尽管全部社会成本和社会收益常常难以用货币表示而导致计量十分困难。对公共工程项目评估的一种常见的错误是低估环境成本，例如，修建大型水库的成本不仅仅是人力、物力和所占用土地的成本，还要考虑移民成本、对气候的影响、对生物多样性的影响等。

2）部门政策失灵

——土地政策  土地政策失灵集中体现为不安全的土地产权。这导致土地使用者不愿意对土地长期投资和对土地的过度经营。不安全的土地产权的主要形式有无产权、产权不清晰、短期产权、使用权不能转让、土地价格管制、强制集体化等。20世纪80年代包产到户初期，我国农民只有土地的短期使用权，这导致土地使用者不愿意对土地长期投资和对土地的过度经营。后来政府延长了农民的土地使用权期限，以增强农民对土地长期投资的信心。然而，在土地产权上还存在着一些不确定因素，这也在一定程度上影响了农民对土地长期投资的积极性。

——水资源政策  水资源是国民经济发展不可或缺的重要资源，由于水资源政策的不完善，造成水资源使用不合理，水资源紧缺对经济发展的制约作用日趋明显。水资源政策的一个重要缺陷是免费用水或水价过低。水价中只计算了水的生产成本，而没有考虑水的全部社会成本，这必然导致水资源的严重浪费，并使水资源紧缺的态势变得更加严峻。长期以来，大水漫灌是我国农业灌溉的常见形式，即使是在严重缺水的西北地区也是如此，应采用更科学合理的用水方式，如滴灌等，以提高水资源的利用效率。无证或超量抽取地下水使得我国大部分平原地区出现地下水位明显下降，并造成严重经济后果。在苏州、无锡和常州市，1995年地面平均沉降量超过0.8 m分别达到50多km2，地面下降又使得该地区的防洪能力减弱，造成的直接和间接经济损失达数百亿元。水资源紧缺的现象在城市中更加显著，据统计，在我国近700个城市中，有300多个城市缺水，其中严重缺水的达100多个。

——城市化和工业化政策  在城市化和工业化的过程中，大量的农民从农村迁移到城市，特别是迁移到大型城市，城市人口急剧增长，超出了城市的容量，造成城市环境急剧恶化。在这些大型城市中，已经集中暴露出交通拥挤不堪、噪声、生活垃圾不能得到及时有效处理等问题，此外，还出现了外来进城务工人员被边缘化的社会问题。乡镇企业是我国工业化发展模式的一大特点，当地农民可以不离开本土而实现本地经济的工业化，但与城市工业企业相比，乡镇企业的污染问题更加突出，早先备受人们推崇的苏南发展模式也受到越来越多的人的质疑。京津、长江三角洲、珠江三角洲是外来务工人员特别集中的地区，在这些地区的城市及周边聚集了无数的企业，企业排出的污染物加剧了这些城市的污染，这是否是城市化和工业化所必须付出的代价呢？可以肯定的是，城市化和工业化的进程在我国远未完成，仍将长期持续下去。很多国家政府都是城市化和工业化的积极推动者，我国也不例外，然而，令人遗憾的是，政府工作在制定政策时，没有充分考虑城市化和工业化对环境的影响。良好的城市环境是有益的公共物品，污染则是负外部效应，要内化需要较高的交易费用。在市场不能提供公共环境产品和服务时，政府有责任进行干预，以控制和减少城市环境污染。

——产业政策和贸易政策  产业政策和贸易政策直接影响不同产业部门的盈利水平，并进而影响资源在不同产业部门的配置、不同产业部门所耗用的自然资源数量和污染排放量。政府在制定产业政策和贸易政策时，如果对环境影响估计不足，就会造成社会福利损失，并对生态环境产生负面影响。例如，政府为了鼓励农业生产，对农民使用化肥、农药实施补贴，导致农民过度使用化肥、农药，有机肥使用不足，造成土壤退化和污染加剧。在对外贸易方面，为了创汇，我国一度曾大量对日本出口一次性木筷，导致我国木材资源的无谓消耗，森林资源面临更大的压力。政府在制定某一产业的政策时，应考虑这一产业政策的环境影响和对其他产业的影响。如汽车产业政策，迅速发展的汽车产业无疑对钢铁产业、能源产业、电子产业等有巨大的推动作用，但同时也会使矿产资源、石油资源的快速消耗，并导致汽车尾气排放量剧增，汽车尾气排放已成为影响我国大中城市大气质量的重要因素。

3）宏观经济政策失灵

政府的宏观经济政策会显著影响环境资源的配置。货币政策和财政政策直接影响到利率水平，利率水平是资源微观配置的决定因素之一，如果政府的货币政策和财政政策不当，就会对生态环境产生不利的影响。另外，在发展国民经济中，片面追求GDP的增长，对GDP的盲目崇拜，往往导致“有增长，无发展”和“高增长，高污染”现象的出现。必须指出，传统的GDP核算体系存在严重缺陷，不仅没有扣除资源消耗和环境污染的损失，而且将过度开采资源，特别是不可再生资源，按照附加值计算在GDP总量之中，所以是一种不真实的统计核算，人为夸大了经济收益，导致GDP增长以资源快速消耗和生态退化为代价。

（摘自——《资源环境卷》P166~P173）