9.5解决农民工问题的总体思路

解决农民工问题，完成“农民工”从农民到工人和市民这一历史性转变，既是一个十分紧迫的问题，又是一个比较长的历史过程。应当立足于社会主义初级阶段的实际，探索符合经济社会发展规律的解决农民工问题的新路子。解决农民工问题总体目标是：按照科学发展观和建立社会主义和谐社会的要求，坚持统筹城乡发展的方针，坚持市场配置劳动力资源的方向，加快建立城乡统一的劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度；完善法律法规，建立保护农民工合法权益的长效机制；公平对待农民工，逐步形成惠及农民工的城市基本公共服务制度；建立城乡一体的户籍管理制度，允许和鼓励长期进城务工农民尽快融入城市，完成身份转换；进一步拓宽农村剩余劳动力转移渠道，引导农村劳动力合理有序流动；加快农村人口城镇化进程，逐步改变城乡分割的二元经济结构。

9.5.1坚持统筹城乡就业，引导农村劳动力合理有序转移

实行城乡统筹就业，要把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置。无论是农业和农村经济的发展，还是工业化、城市化的推进，都要充分利用农村人力资源丰富的优势，把最大限度地转移农村劳动力，实现农民的充分就业作为一个重要的目标。要尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一的劳动力市场，实行城乡劳动者平等的就业制度。

一是继续鼓励农民进城就业。消除影响农村劳动力自由流动的制度障碍，提高农民工的外出就业质量和工资水平，为农民工营造更好的外出打工环境。

二是扩大农村劳动力就地就近转移。大力发展乡镇企业和壮大县域经济，加快县域经济发展，是实现农村劳动力就地转移的基本途径。推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农民就地就近转移创造条件。

三是鼓励支持农民工回乡创业。农民工外出打工和回乡创业之间本身并不矛盾，外出打工是农民工回乡创业的孵化器。进城农民工的流出地多是乡镇企业、民营经济薄弱局面没有改变的中西部传统农区。虽然农村大量青壮年多年外出就业，获得了劳务收入，但当地非农产业落后，就业机会少、农民收入低的状况没有大的改变。农民外出就业参与发达地区的工业化、城镇化，有利于增加收入，缓解中西部农村发展中的人地矛盾。但这些并不能代替不发达地区自身的发展。进城就业的农民工，是一种在异地经受市场经济和工业化洗礼、积累了一定资金和人力资本的外在力量，他们回乡创业，把资金和发达地区的市场观念、技术、管理带入家乡，成为推动欠发达地区经济发展的“草根”力量。农民工回乡创业把优势资源由城市引向农村、由经济发达地区引向不发达地区，这样的流动把城乡、发达地区与不发达地区的发展联系起来，形成沿海发达地区带动不发达地区农村发展的格局，是不发达地区乡镇企业、民营经济、县域经济发展的推动力。农民工到城镇打工是农村劳动力转移的一条重要渠道,农民工回乡创业是农村人力资源的再开发，对建设社会主义新农村来讲是一篇更大的文章。在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变，这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，改善农民工回乡创业的服务，为农民工营造良好的回乡创业环境。加强产业指导，防止农民工回乡创业过程中破坏生态和污染环境。引导农民工回乡创办的企业适当向小城镇集聚。

9.5.2坚持全面履行政府职能，依法维护农民工合法权益

保障农民工合法权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。要全面履行政府职能，落实现有政策，完善法律、法规，使进城农民工的就业权、合法经济权益、居住权、受教育权、基本的社会保险权和参与社会管理的权利，在制度上得到保障。

一是公正处理企业主与农民工的关系，促进建立劳资两利的关系。抓住工资和劳动保护等突出问题，标本兼治，要保障农民工干了活能得到应得的劳动报酬，工资不发生拖欠和克扣。工资低于当地最低工资标准，过度延长劳动时间且不付加班费，与克扣工资没有区别，应当研究采取适当监管措施。促进企业改善生产条件确保农民工生产安全，享受工伤及职业病的待遇。首先把当前最需要的工伤保险覆盖到大多数农民工。

二是保障农民工平等享受公共服务的权利。农民工的居住、医疗卫生、产妇接生，农民工子女义务教育，工伤保险等，要纳入城市社会事业发展的规划，有合乎实际的制度安排。不是一下子让进城农民工在所有的社会福利上都与城市原有居民一律拉平，而是要首先解决他们的突出问题，使基本的公共服务逐步覆盖农民工。

三是尊重进城农民工参与多层次社会管理的公民权利，使进城农民工的利益有制度化的表达渠道。参照国内外的经验，应制定有关法律，保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权，以利于在政策制定和监督过程中体现包括农民工在内的多方面群众的利益和要求。

四是依法维护农民工的土地承包权。进城务工就业农民，大多处于不稳定状态。只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。在农民到城镇未取得稳定的就业、收入保障以前，保障他们的土地承包权，使他们进退有路，不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间“双向”流动，有助于防止农民因丧失土地而沦为流民，大量集中于城市，对保持农村乃至整个社会稳定关系重大。拉丁美洲等一些发展中国家，土地占有严重不平等，大量无地农民涌向城市，而城市的就业机会又严重不足，产生了严重的失业和贫困问题。大量无地农民聚集在“贫民窟”，造成了许多严重的社会问题。我国农村的土地家庭承包经营制度，是避免此类社会矛盾的重要保障。因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，必须依法保障流动就业农民土地承包权的稳定，这是保证农民生计和社会稳定的基础。巩固和完善现行的以家庭承包制为基础的农村基本经营制度，需要积极探索农民土地承包经营权的流转机制，但这种流转要坚持依法、自愿、有偿的原则，不能搞强制性的土地流转和拔苗助长式的土地规模经营。

一些地方在推进农民工市民化过程中，提出让农民“拿土地换（市民）身份，以土地换（城市）社保”等。对这些提法和做法，理论界和政策研究部门还有不同看法，政策界限也不够明确。农村居民转为城镇居民，是工业化发展的必然要求，是城镇化的重要内容。“农转非”在我国是一个特定的用语，是农民身份和地位的改变，这是二元户籍制度的产物。目前不少省份已经取消了“农业户口”和“非农业户口”的划分，今后户籍制度改革的大方向是取消“农业户口”和“非农业户口”的划分，实行按“常住人口”和“暂住人口”划分的城乡。在这种背景下，“农转非”这种提法和做法今后会逐渐淡出。农民转为市民会成为一个职业、居住方式、生活方式自然转变的过程，要与身份、地位等脱钩，这种农民向市民的自然转变，不应该再有任何附加条件，更不应该把此与改变农村土地产权关系联系起来。简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价，获得市民身份和社会保障是不公平的，这样有可能剥夺农民可持续发展的条件。一些地区明确提出，让“农民带着土地变市民”，这种做法应该给予肯定。在大中城市郊区，城市化应该“多元化”发展，要弱化“集体”与“国有”的严格界限，农民带着集体土地仍然可以成为完全意义上的“市民”。从全国来看，尽管许多城市郊区的农民已经成为事实的城市居民，但仍然未被现有的城市社会保障体系所覆盖。考虑到财政的承受能力，应允许在社会保障上存在差别，但差别要尽可能小，制度上要逐步接轨。农民对社会保障的分享不应该与放弃对集体土地权益的分享联系在一起。

9.5.3坚持推进体制改革和制度创新，推进农民工市民化进程

世界各国现代化过程中最基本的人口变动特征就是农民进城变工人和市民。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制，农民虽已进城务工，但农民的身份没有变，未被城市认同接纳为城市居民，于是出现了大批农民工。大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市认同接纳乃至受到忽视、歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾，不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，而且处理不好也可能形成重大的不稳定因素。农民工直接关系到我们国家要建设一个什么样的产业工人队伍、构建一个什么样的社会阶层结构、建立一种什么样的城乡关系的问题。顺应工业化、城市化发展的要求，应改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。审时度势，以逐步实现人口的自由迁徙，建立城乡一体的户籍管理制度为目标，下决心改变城乡分割的二元经济结构。这样做，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会安定和谐、健康发展，有着不容置疑的重要作用。户籍制度制约的背后，是失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育，以及城镇基础设施等方面的压力。

9.5.4坚持合理引导农民工的流向，促进大中小城市和小城镇协调发展

我国的农村人口众多，不可能都集中在大、中城市。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。城市规模过大，必然带来就业、教育、治安、交通、环境等一系列问题。小城镇遍地开花，规模太小，达不到一定人口的集聚，必然造成重复建设，资源浪费。必须坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步形成合理城镇体系。

解决城镇化与新农村建设的关系，比较好的模式是发展城镇群。发挥大城市的辐射带动作用，完善区域性中心城市功能，积极发展中小城市，重点地发展县域中心镇，引导大中小城市的中心城区与周边的郊区形成分工合理的都市圈，而人口和城镇密集地区的各都市圈相互连成一片，进一步在更大范围内将各级各类城镇和乡村联结在一起，形成规模庞大的城镇群体系。

促进城镇化与新农村建设协调发展，要充分发挥小城镇联系城市与乡镇的桥梁作用。目前我国建制镇数量已接近2万个，基本上覆盖了全国的国土，今后重点应该是完善建制镇的功能。要按照节约土地和资源的要求，严格遵守城镇用地标准，建设紧凑型小城镇。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要。随着东部地区外来务工人口的不断增加，那些财政过亿和人口超过10万的强镇，相应的管理体制却未及时调整。相当于一个中小城市的几十万人口的大镇，和几万人口的小镇，承担的管理任务差别很大，前者实际承担了城市管理的所有内容，后者还基本是乡村管理的职能，但在管理权限和机构编制上几乎相同。尤其是具有行政执法职能的工商、国土、公安、税务等部门权力上收、实行垂直管理后，协调难度加大，不利于各种日常事务特别是突发事件的处理。出现了所谓“镇级体制、市级工作量”的“小马拉大车”现象，难以适应城镇化的需要。小城镇创造收入的大部分被上级政府抽吸，用于城市建设。尤其是东部沿海地区的外来人口输入大镇，支出是按照户籍人口而非常住人口、是按行政级别而非管理任务分配的，缺乏充足、稳定的资金来源，致使这些镇的基础设施和公共服务难以得到相应改善，导致交通、水电、地下管网、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务严重滞后于城镇化的发展，限制了它们进一步吸纳人口和发展为中小城市的可能。建议赋予部分强镇更大的行政管理权限。对部分人口规模达到10万以上的镇，可以赋予县级管理权限和综合执法权，并按常住人口数量配置机构和人员。“镇改市”已经写在2000年中共中央、国务院下发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和“十五”计划中，但实际没有落实。要改革城市的现行管理制度，完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进入小城镇定居。

9.5.5坚持不断提高农村劳动力素质，把农村人口压力转化为人力资源优势

人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不能“见物不见人”，不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。当前农村人力资源状况难以适应现代化农业发展、城镇化进程、产业结构升级的需要。不能仅仅依靠廉价劳动力来提升企业和产品的竞争力。只有大幅度提高农村劳动力素质，才能为我国制造业发展不断提供合格的产业工人，使我国在国际市场上有更高的竞争力；只有提高农民的综合素质，才能增强他们进城后自我维权的能力；只有全面提高农村人口的科学文化素质，才能不断为城市输送文明合格的新市民；只有全面提高农村人口的素质，才能进一步解放和发展农村生产力。必须在农村高标准普及九年制义务教育，有条件的地区尽快普及高中阶段教育，积极发展农村职业教育，建立完善的农村就业培训体系。

（摘自——《农村经济卷》P182~P187）