4.1和谐政府是政府转型的最终取向

4.1.1政府转型是有终点的

转型，是我国政府的一场自我革命。从字面上说，转型意味着从一种模型转到另一种模型。只要转到另一种模型，就意味着这种转变结束了。所以，政府转型是有终点的。这是目前许多学者在讨论政府转型问题时所没有注意到的。

既然政府转型有终点，那就必然有起点和过程。政府转型的起点始于1978年。1978年12月召开的十一届三中全会，是政府转型开始的标志。正是在这次会议上，中央决定把全党的工作重心转到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。这是政府转型的开始。

4.1.2政府转型终点之时就是社会主义市场经济完善之日

改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，这种高度集中的计划经济体制，已经被实践证明有诸多弊端。所以，我们从十一届三中全会以后，启动了市场取向的经济体制改革。但是，在社会主义国家搞市场经济，在当时的条件下，既没有现成的理论指导，又没有成熟的经验可以借鉴，每前进一步，都要对一些重大问题做出艰难的抉择。经过十四年的探索，我们党在十四大上提出经济体制改革的目的是建立社会主义市场经济体制，并在十四届三中全会上就如何建立社会主义市场经济做出了重大决定。随后，经过近十年的探索，我们党又在党的十六大上提出了建成完善的社会主义市场经济体制的目标，并在十六届三中全会上就如何完善社会主义市场经济体制做出了重大决定。

这种市场取向的改革取得了重大成就。改革开放近三十年，我国的国民生产总值到2006年已经突破20万亿元，年均增长速度超过9%。2005年城镇居民人均可支配收入达到10 493万元，农村居民人均可支配收入达到3 255元，年均增长速度超过7%。我们还可以列出一长串的数字来说明这些变化。这许许多多的数字证明了中国所取得的翻天覆地的变化。正如小平同志指出的，发展才是硬道理。中国解决所有问题的关键在于自己的发展。中国发展的关键在于改革，改革是中国发展的动力。改革使中国成为崛起的大国。

改革到今天，已经近三十年了。纵观近三十年的改革历程，我们走的是一条渐进式改革的道路。这种渐进式改革的道路，其特点可以概括为“三先三后”：先农村后城市，先增量后存量，先局部后整体。改革到今天，可以说，我国已经初步建立了社会主义市场经济体制。但是，我们距离建立完善的社会主义市场经济体制还有一段比较长的路要走。而从建立到完善，其中的关键就是政府转型。之所以说政府转型是关键，是因为政府转型是两个统筹的关键：

第一，政府转型是统筹下一步经济体制改革的关键。我们所要建立的社会主义市场经济体制，就是要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。它包括五个方面的重要环节：一是所有制结构是以公有制为主体，多种经济成分共同发展；二是就市场建设而言，要建立全国统一开放，要素能够自由流动的市场体系；三是宏观调控要以间接调控为主；四是收入分配要实现效率和公平的有机结合；五是建立完善的社会保障体制。可以说，这五个方面我国都已经初步建立起来了，但还不是很完善。就所有制改革而言，国企改革作为所有制改革的核心，经过近三十年的改革，现代企业制度已经基本建立起来了。但是，对电信、铁路、电力、能源等关系国计民生、带有相当大程度垄断性质的行业改革却还是改得不到位，改革过程中经常出现各种各样的反复，究其原因，就是因为这些行业改革与政府自身改革有密切联系。就市场建设而言，生活资料市场体系建设已经基本建立起来了，绝大部分生活资料商品价格都已经放开了。但是，与此相对应的则是生产资料市场体系建设的相对滞后。土地、资本和劳动力是三种最基本的生产资料。就土地市场而言，人多地少是我国的基本国情，但是，在政府行政干预下，浪费土地的情况却大量存在。就资本市场而言，我国的资本市场建设取得了比较大的成就，但离建设一个完整的、多层次的资本市场体系还有一定的距离。因此，最近几年来呼吁加快金融体制改革的呼声不断。这也需要政府加快自身改革。就劳动力市场而言，我国的二元体系的劳动力市场体系还未完全打破，其根本原因就在于户籍制度等相关制度问题没有得到根本的解决。就宏观调控而言，我国的宏观调控体系建设已经取得了很大的成绩，但还是需要进一步地加强和完善，特别是要通过深化财政体制改革来完善宏观调控。同样，收支分配方面的改革和社会保障体制的改革都离不开政府自身的进一步改革。因此，政府转型是我国下一步经济体制改革的关键。

第二，政府转型是统筹下一步社会体制改革的关键。就改革全局而言，我国所进行的改革不仅包括经济体制改革，而且包括政治体制改革和社会体制改革。就政治体制改革而言，其成果是要体现在政府的成功转型。就社会体制改革而言，由于我们过去过多地强调以经济建设为中心，故此，社会体制改革总的来看是落后于经济体制改革的。这种落后引起了许多问题：经济体制的发展引起了社会利益主体的分化，多元的社会主体正在形成。不同社会主体的经济地位不同，那些经济地位处于较低层次的人如下岗职工、失地农民等对社会存在一定的不满，因此，如何化解矛盾、防止矛盾的激化就成为重要问题。就业、社会保障、分配、教育、医疗、住房、社会治安等与群众利益密切相关的问题还有很多需要解决，还有一些官员的腐败问题也引起了广大群众的不满。而要解决这些问题，离不开政府的转型。

因此，政府转型是下一阶段经济体制改革、政治体制改革和社会体制改革的关键。只有政府成功转型，改革才算成功，我们国家各方面制度才会定型。政府转型成功之时，就是我国社会主义市场经济体制完善之日。

4.1.3政府转型的最终目标是建设和谐政府

那么，政府转型的最终目标是什么呢？在分析这个问题时，我们首先要讨论两个问题：

第一，经济建设型政府、经济调节型政府和公共服务型政府不是政府转型的最终目标。

关于这三种类型的政府的含义及其产生过程，我们在前面三章中已经作了详细分析，这里不再细述。这三种类型的政府是政府转型必经的过程，但不是最终的目标。这首先是因为这三种类型的政府在某种程度上，都是属于摸着石头过河的产物，是经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制过渡的产物。在这个过程中，政府对自身的定位有个探索、实践的过程，所以，这三种类型的政府都不是政府转型的终点，而只可能是过程中的产物。其次，这三种类型的政府更多的是强调政府在某个阶段所应执行职能的重点。这当然不意味着在那个阶段政府并没有执行其他的职能。在经济建设型政府这个阶段，当时面临的突出任务是要搞经济建设，所以当时政府的定位就是把经济建设作为整个政府工作的中心，至于政府的其他职能，都是围绕这个中心运转，为这个中心服务的。在经济调节型政府这个阶段，政府面临的中心任务就是要搞宏观调控，政府的其他职能，都是围绕这个中心服务的。同样，在公共服务型政府阶段，政府面临的中心任务就是要把社会管理和公共服务摆到更加突出的位置来，而政府的其他职能则是要更多地服从、服务于这个职能。未来随着政府对自身定位的逐渐清晰，各种局部矛盾的逐渐解决，政府在执行职能时，必然要把统筹协调各种职能，把握各种职能间的相互关系作为其工作的重点，而不会再像现在一样，更加突出地把某个职能放在中心位置。正是由于这两点原因，所以说，这三种类型的政府都不是政府转型的终点。

第二，强（弱）政府、法治政府、诚信政府、有限政府、小政府、责任政府、效能政府和电子政府不是政府转型的最终目标。

目前，许多学者在讨论政府转型时，都提出了各自对政府定位的设想。这中间，比较有代表性的提法包括强（弱）政府、法治政府、诚信政府、有限政府、小政府、责任政府、效能政府和电子政府这八种提法。这八种对政府的定位，都不是政府转型的最终目标。

强（弱）政府：

弱政府强调政府要尽可能地少干预市场。其思想起源于自由竞争时代，西方国家普遍推崇的守夜人的政府定位。强政府则是强调政府对市场的全面干预。其思想起源于凯恩斯的《就业、利息和货币通论》。

强（弱）政府，就政府与市场的关系问题进行了细致的分析，这是其可取的一面。但是，就政府而言，其不仅要处理好与市场的关系，还要处理好与其他社会组织的关系。因此，仅仅就政府与市场的关系角度来为政府定位是不全面的。而且，就字面上讲，强、弱更多的强调的是一种作用的力度，但是政府与市场的关系不在于谁强谁弱，而是要清晰界定双方的边界。否则，一味地强调强或是一味地强调弱，都是不妥当的。

法治政府：

法治政府的含义有两层：一是对政府而言，政府必须要依法行政，把政府的权力严格限定在法律的规范之内，严格按照法定权限和程序行使职权。违法必究，对违法的政府和官员要追究法律责任。第二种含义是指政府要依靠法律来治理经济和社会生活，使经济社会生活的方方面面都有法可依。

应该说，提出法治政府，是对中国几千年存在的人治政府的否定，是一种积极的进步。但是，法治政府不可能成为政府转型的最终目标。因为，法律只是管理政府自身、管理社会的重要手段，但不是唯一手段，除了法律手段外，还要有行政手段、经济手段、政治手段等其他各种手段。因此，虽然用法律管理政府和经济社会生活有着相当的重要性，但我们不能把这种重要性无限拔高，从而把一切范畴都纳入到法治范畴来。而且，用法律管理政府和管理经济社会生活也属于操作层面的范畴，所以它不能成为政府转型的最终目标。

诚信政府：

诚信政府有两层含义：一是指从信息公开的角度讲的，政府应该利用各种渠道尽可能地将有关经济运行、社会管理、法律法规等方面的情况和数据全部真实地向社会公开。二是指政府要兑现政策、兑现承诺，要让群众感到政府说话算话。

诚信政府实质上从道德层面对政府进行定位。它强调政府必须像公民一样，诚实、守信。这种从道德层面对政府进行定位是不够的。

有限政府：

有限政府指出在社会主义市场经济条件下，没有政府是不行的，但政府不是全能的。政府不履行职能是不行的，但政府的职能又是有限的。

有限政府这种提法，指出在社会主义市场经济条件下政府的职能是有限的。这里有个隐含的假设条件，即假设在计划经济条件下政府的职能是无限的，是全能政府。但是，不管是在计划经济条件下还是在市场经济条件下，政府的职能都是有限的。因为政府都只是整个社会生活的一个主体，它没有也不可能包办其他社会主体的方方面面。所以，即使在计划经济条件下，政府也是有限政府，不存在所谓的全能政府。当然，相对于计划经济而言，社会主义市场经济条件下政府的职能有了很大的变化，有些在计划经济时由政府承担的职能现在转由市场承担了，有些在计划经济条件下完全由政府承担的职能现在只是一部分由政府承担，其余部分由其他社会主体承担，但还有一些在计划经济下没有出现的职能现在却需要由政府承担。所以，有限政府这种提法并不太适用于作为政府转型的最终定位。

小政府：

也称为小政府，大社会。其主要思路是要缩小政府规模，裁减人员和机构，从而将政府目前所管的很多不该管的事情交给社会去办,还权于社会。

小政府的思路看到我国目前政府机构庞大、人员过多的现状，因此，提出要缩小政府规模，从这一点看，它有积极的意义。但是，从根本上说，政府的规模是要与其所承担的职能相适应的，必须根据政府定位来确定政府规模，而不是笼统地说要缩小政府规模。就世界范围来讲，不少发达国家都是典型的大政府，如丹麦、挪威、瑞士、冰岛，其政府开支都占GDP的40%以上。因此，不能将政府规模作为政府转型的目标，因为这只是从数量角度来分析政府转型，而不是从本质角度对政府转型进行定位。

责任政府：

责任政府是指政府的权力必须和责任相匹配。坚持权力与责任挂钩、权力与利益挂钩。在用权时想到责任，对权力负责；用权中履行责任，权责统一；用权后检查责任，对后果负责。真正做到有权必有责，用权受监督，侵权须赔偿，违法要追究。

责任政府这种提法，侧重于分析政府官员该怎么实行其手中的权力，社会各界该如何约束政府手中的权力。这对于推动政府的政治文明有着相当积极的意义。但是，政府的职能不能仅限于政治层面，而且，政府怎么使用权力应该是属于具体操作层面的问题，它不太适用于成为政府转型的最终目标。

效能政府：

效能政府的思想发源于20世纪80年代西方国家的政府再造运动。由于传统的官僚体制具有机制僵化、效率低和运行成本高的问题，西方政府借鉴企业管理的成功经验，将绩效管理引入政府管理领域。在实践中，采用企业的方式管理政府，在减轻财政压力、提高政府服务水平等方面起到了积极作用。于是，有关学者将该思想引入到我国政府管理中，提出了效能政府思想。其重点是要优化政府运行机制，提高政府办事效率。它要求政府以满足公民需求为导向，引入竞争机制，不断提高政府服务质量。还要求政府要改善管理结构和方式,重塑政府业务流程,形成低成本、快速度、高效率的工作途径。因此，效能政府实质上是属于操作层面的范围，它的核心思想是要提高政府运作效率，它不太适用于作为政府转型的目标。

电子政府：

与此相类似的提法还有数字政府、信息化政府。这主要强调政府要用最新的科学技术、特别是电子技术如因特网等来提高政府的办公水平，实现网络办公、无纸化办公。

电子政府实际上指出政府要利用现代科学技术来提高办公效率，因此，它还是从操作层面来讲的，它也不太适用于对政府定位。

总结目前各种对政府定位的提法，可以发现这些提法实际上可以归纳为三类：一类是强调政府的某项职能，如法治政府、诚信政府、强（弱）政府；一类是强调政府履行职能的范围，如有限政府、小政府；还有一类是从操作层面对政府进行定位，如责任政府、效能政府、电子政府。正如前面对每种政府定位的评论一样，这八种对政府转型的提法都是从某个角度对政府进行定位，对于我们思考该如何对政府转型进行定位有重要启示，但都不足以完全概括政府职能的全貌，故此不能作为政府转型的最终定位。

总之，我们认为经济建设型政府、经济调节型政府和公众服务型政府不是政府转型的最终定位，同时，诸多学者提出的八种政府转型也不能作为政府转型的最终定位，只有和谐政府才是政府转型的最终定位。

（摘自——《政府转型卷》P177~P183）