7.10关于预算外资金管理

顾名思义，预算外资金就是根据国家有关法律规定不需纳入国家预算的财政性资金。自1978年经济体制改革以来，对于预算外资金日益膨胀、管理混乱的问题，党和国家的各个部门积极探索规范预算外资金管理的各种办法，财政理论界也对相关的理论问题进行了深入研究。概况的讲，我国预算外资金管理的理论创新和制度改进，以1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》为分水岭，可以分为3个阶段。

7.10.1摸索阶段的不同观点

第一个阶段以1986年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的通知》为主要标志。这段时间的主要成就是统一了各界对预算外资金性质和范围的认识，明确了预算外资金的管理方式和基本内容，初步实现了预算外资金管理制度的系统化和规范化。

1979年实行经济体制改革以来，在放权让利改革的思想指导下，国家逐步调整了和地方、企业等的分配关系，财政体制改革不断深化，财政收入结构也发生了巨大变化，在预算内收入快速增长的同时，预算外资金的规模也在急剧膨胀。据统计，1982年全国预算外资金为802亿元，1992年即达到3 855亿元，10年间增长了3.8倍，年均增长17%，高于同期预算内财政收入增幅近6个百分点。并且由于我国各级地方政府还存在数目不等的“小金库”，上述统计数字并不能真正反映我国政府预算外资金收入的真实情况。实际上，我国的预算外资金由来已久，早在建国初期就存在。但在传统的高度集中的计划经济体制下，国家财政实行统收统支管理，预算外资金项目少，规模小，只有少量的税收附加和专项事业性收入作为预算外资金。并且，由于当时的预算外资金由财政部门直接控制，管理一直比较严格，预算外资金不但没有出现什么问题，反而起到了对预算内资金的重要补充作用。随着地方、部门和企事业单位自主权的增大，预算外资金收支管理逐步失控。

为了加强预算外资金的管理，引导预算外资金发挥搞活企业、支持国民经济发展的作用，在以往制定的各项管理制度的基础上，1983年2月28日，财政部发布了《预算外资金管理试行办法》，这是我国第一个全面系统的预算外资金管理规章，在一定时期内发挥了积极的作用，但远不能适应我国预算外资金急速发展的现实情况。为了进一步规范预算外资金的管理，1986年4月13日国务院发布了《关于加强预算外资金管理的通知》。《通知》明确了预算外资金的范围和性质，指出预算外资金是由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。具体包括地方财政部门按国家规定管理的各项附加收入等；事业、行政单位自收自支的不纳入国家预算的资金；国营企业及其主管部门管理的各种专项资金；地方和中央主管部门所属的预算外企业收入；其他按照国家规定不纳入预算的各种收入。《通知》还提出了一些行之有效的预算外资金管理方法，如对行政事业单位的预算外资金采取“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方式，而对国有企业及其主管部门的管理的预算外资金采取“计划管理、政策引导”的管理方式等。但1986年颁布的《通知》提出的“使用权、支配权”不变的原则，给随后的预算外资金管理埋下了隐患。

对于预算外资金的性质范围及其管理方式方法，我国的财政学者也多有论述。例如《中国财政和金融》编写组认为：“预算外资金是国家财政资金的补充环节，它具有限定性、自主性和分散性的特征。”对预算外资金，编写组指出应加强三个方面的管理：“首先，对预算外资金要加强计划管理。合理的计划管理是一切经济效果的基础。各地方、各部门、各企事业单位的预算外资金，都要纳入国家的综合财政信贷计划，而省市对其所属的范围的预算外资金也要有统一的安排；其次，要加强经营管理。凡是掌握预算外资金的单位，都必须建立健全会计制度、财务制度、预决算制度。坚决杜绝滥支乱花的弊病，建立经济责任制，从领导到群众，都应明确自己应负的经济责任，实行奖惩制；最后，加强财政监督，健全法制，严格财经纪律。”陈共主编的《财政学》(修订本)认为预算外资金是指：“属于不纳入国家预算的一种财政性资金。”，“预算外资金的性质决定了它具有以下几个特点：①收支自主性；②专用性；③分散性”。而预算外资金的这些特点决定了对其管理应遵循三原则：“①严格划分预算内预算外的界限，不得任意扩大预算外资金范围或将预算外开支的项目挤入预算内。②对行政事业单位和地方财政的预算外资金还应坚持专款专用，特定的收入来源和专门用途相对应，原则上不得留用。③在维护预算外资金自主性的前提下，纳入预算管理，指导调节预算外资金的规模和使用方向。”对于预算外资金的性质范围和管理方式方法，虽然论述的侧重点不同，但很多学者都认为，预算外资金的使用权和支配权属于地方、主管部门和企事业单位。这同1986年颁布的《关于加强预算外资金管理的通知》指出的“使用权、支配权”不变的原则是一致的。这种片面的思想认识，使得地方、部门和企事业单位将预算外资金视作自收自支的自有资金，即使上缴财政专户后，也会要求财政部门全额返还。有的部门和单位擅自设立基金和收费项目，任意扩大征收范围提高收费标准，甚至将预算内收入转作预算外资金使用，把预算外资金作为增加部门和单位收入的捷径，形成大量脱离财政监督的“小金库”，给贪污腐败、违法乱纪提供了温床。预算外资金这种规模失控、管理失范的现象，严重侵蚀了预算内收入，给企业和农民造成了沉重的负担，影响了财政分配职能的实现。预算外资金的管理亟须进一步规范。

贾康、徐亚平在1986年提出了预算外资金宏观管理的基本思路，即“性质上分解，视野上扩大，方法上配套”，管理范围上树立两个递进目标。这一思路的实质，是把地方财政的预算外资金引入综合预算，企业化实体的预算外引入宏观间接调控体系。

7.10.2规范完善阶段的政策探讨

虽然在前两个阶段，我国逐步明确了预算外资金管理的方向和方式，但实际情况却不容乐观。据有关部门不完全统计，截至1997年底，全国各种行政事业性收费和政府基金(不包括社保基金)项目高达6 800多项(还未包括未列入目录的一些地方性政府收费)，几乎所有的政府部门都有自己的收费和基金项目。1997年各地、各部门收费(或基金)总额高达4 200多亿元，相当于同期财政收入的45%，并且还以每年超过15%的速度递增，增幅远高于同期预算内财政收入。44项乱收费、乱摊派严重增加了企业和农民的负担，弱化了国家财政的宏观调控能力，滋长了贪污腐败等不正之风，降低了财政资金的使用效率，因此，清理各种不合理的收费和摊派成为新一轮财政体制改革的核心任务之一。

有鉴于此，学术界也开始热议税费改革方面的问题。主要讨论层面和观点有：

1)税、费的相互关系

杨灿明认为税费有4个共同点：①税和费的征收主体都是政府及政府授权的单位；②二者均是政府参与国民收入分配的方式，都属于财政性资金；③就用途而言，二者都是为了充分行使政府的职能；④二者征收管理的制度、规章和办法都是由政府授权的政府部门制定的。二者的区别在于：税具有征收对象的普遍性、征收方式的统一性和相对的稳定性，凭借的是国家的政治权力，具有征收上的强制特征，通过税收提供的公共品具有非排他性；而费则直接与交费者的收益情况相关，表现为一种直接对应的经济交换关系。针对一项公共产品或服务，究竟采取何种收入筹集方式呢？由于无论收税还是收费都要花费一定的费用，因此理性的做法是在这两种方式之间进行选择，选择成本最低的方式。伍世安认为费是一个独特的经济范畴，它不同于价格，也不同于税收，是介于这二者之间的范畴。它既是受社会公共规制的无形产品的比例价，又是补充国家财力的继补税，简言之，费是价格与税收的交集。大多数学者认为：税和费各有特点，二者的相互代替不是无条件的。进行费改税并不是要将所有的费都改成税，而是要整顿过多的不合理收费，从而使税与费保持一个恰当的比例关系。比例恰当与否的评价标准就是“三个有利于”。

2)乱收费的原因和实行费改税的必要性

贾康认为，①20世纪80年代以后我国政府系统在处理巨额的“历史欠账”并启动经济体制和经济现代化宏大工程时所面临的巨大的资金需求，无法通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必须走多渠道筹资之路；②分权式改革激活了原受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识；③原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各层级、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方和部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；④“正税”的税源流失严重，导致预算内资金增长乏力；⑤市场化过程中政府各部门、 各权力环节在本位利益的驱动下，通过扩大可供支配的非规范财力来谋取自身福利最大化；⑥在市场化过程中公共服务与商业服务边界模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，各收费主体巧立名目增加收费。朱荫贵从传统文化角度探讨了乱收费的成因。我国古代就有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的说法，在这一传统的影响下，新时期某些头脑中封建意识浓厚、手中又握有权力的人仍顽固认为：自己既为国家官员，就可以“代表国家”向属下或管辖的人敲诈勒索捞取好处，而下属掏钱上供也是天经地义的。从社会生活方面看，封建传统文化的影响更为普遍，政府与企业的关系被看成是一种家长与孩子的关系。政府在批准企业成立时，认为是给了企业好处，因此企业赚钱后，回报政府也是理所当然的。

大多数学者认为，无论从经济理论还是从西方发达国家的经验看，税费都应是国家的主要收入来源。而在我国改革开放以来特别是近几年来，乱收费现象愈演愈烈，出现了费大于税的不正常状况。为改变这一状况，我们可采用的一条有效措施就是实行费改税。对推行费改税的大思路人们已基本达成共识。即在正确划分费税界限的前提下，对那些具有税收性质且易于管理的收费项目，要开设新税种，也可以扩大现有税种的税基，统一征收。而对于那些必不可少的收费项目，分别纳入“规费”和“使用费”系列，并改革收费管理体制、收费办法和资金管理方式，纳入政府统一预算，实行规范管理。在这一框架之下，学者们的具体思路、侧重点又有所不同。例如，贾康1999年3月在《“费改税”相关问题分析及基本对策思路探讨》中提出了规范预算外资金管理的新思路“分流归位”。所谓“分流归位”是指“以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。”杨灿明认为应注意以下问题：

①赋予地方政府税收立法权；②要区别不同的对象、不同情况科学地进行税目和税率的设计；③现在不少地方财政部门成立了收费局，在费改税的过程中要处理好收费局与税务部门之间的关系；④费改税事关大局，应先实行试点，取得经验后再推广。

最近几年，我国开始采用“非税收入”来代替预算外收入的概念。2001年《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》是我国政府文件中首次使用非税收入的概念。2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》则第一次对“非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。”非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类，而预算外资金的则是按照资金管理方式对政府收入进行分类。显然，非税收入涵盖的范围要大于预算外收入。一般而言，非税收入包括政府预算内的非税收入和预算外的非税收入两部分，而预算外的非税收入在我国又包括传统意义上的预算外收入和体制外收入两部分。非税收入概念的提出标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制认识上的深化。对于我国的非税收入管理，贾康2005年提出了一些新的思路：一是对于某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费和体制外收入应该予以取消；二是某些政府性基金和附加收入，如交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税。环保部门的排污费统一改为“环境保护税”等；三是对政府向服务对象提供特定服务和实施特别管理所收取的各项费用及政府机关为维护国家主权而实施的收费等可继续保留并加以规范；四是培育有发展前景的非税收入，具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地转让收入、彩票发行收入、特许权收入等。

（摘自——《财政税收卷》P286~P291）